不再舉棋不定兩項法案揭示美國加密監管最新思路

加密貨幣究竟受監管嗎？比特幣2008 年就出現了，為什麼2023 了美國還沒有一套完善的監管制度？

美國政府對加密貨幣的態度非常迷離。一方面，監管部門不斷加大執法力度，對加密貨幣窮追猛打。僅在上半年，SEC 就先後起訴了Genesis、Kraken、Binance、Coinbase 等多家大型機構。另一方面，美國政府是持有比特幣最多的政府。根據Glassnode 的數據，截至7 月27 日，美國政府共計持有比特幣約194,188 枚，約佔比特幣供應量的1%，市值約$5.68B。儘管這些比特幣都是扣押來的（免費的），但相較於其他政府，美國政府並沒有著急將查獲的比特幣變現，而是選擇持有。

自2008 年比特幣出現以來，加密貨幣市場呈爆發性增長，市值達到1.1 萬億美元。在新冠疫情期間，美國政府曾考慮將加密貨幣行業作為刺激經濟發展和提高就業率的一種手段。然而，由於監管上的漏洞，與加密貨幣相關的非法行為頻頻出現，如詐騙、洗錢和網絡攻擊等。尤其是Terra、FTX 等大機構暴雷加劇了市場對加強監管政策的呼聲。近來，歐盟和英國都已經推出了自己的加密貨幣監管框架，為了確保美國在全球加密貨幣領域的地位，並吸引更多的業內公司留在美國，防止資本流失，美國也不得不提速推動相關政策。

2022 年9 月，拜登政府發布了首個針對加密貨幣的監管框架，並敦促CFTC、SEC 等監管機構制定數字資產的具體規則。僅在2022 年，美國國會就提出了50 多項與數字資產相關的法案。最近，眾議院委員會通過的加密市場監管法案《21 世紀金融創新與科技法案》被認為對美國加密貨幣監管具有里程碑式的意義，而由參議院提出的《負責任的金融創新法案》被認為是其有力的競爭者。兩項法案均被認為有望幫助美國建立可行的加密貨幣監管體系。

本文將深入分析影響美國對加密貨幣監管立場的因素，以及這兩項法案將如何塑造美國的加密貨幣監管框架，並評估這一變化可能對市場帶來的影響。

美國加密貨幣監管難題：加密貨幣到底歸誰管？

加密貨幣在美國受監管嗎？答案是肯定的。

• 2013 年，美國財政部將比特幣定義為虛擬貨幣，將加密貨幣交易所和管理機構歸類為貨幣服務企業(MSB)，要求他們接受FinCEN 反洗錢政策的監管。
• 2014 年，美國國稅局(IRS) 將加密貨幣歸為財產，要求對其徵稅。
• 2015 年，商品期貨交易委員會(CFTC) 將比特幣和以太坊歸類為商品，並將其交易納入監管範疇。
• 2017 年，美國證券交易委員會(SEC) 指出ICO 為證券發行，應向SEC 註冊並遵守反欺詐法規。
• 2021 年，《基礎設施法案》將數字資產定義為現金。

不難發現，在美國，不同監管機構對加密貨幣/數字資產的定義是不一樣的。這也是美國政府遲遲無法建立一個完善的監管體系的重要原因之一，即監管機構無法定義加密貨幣是什麼，歸誰管。

加密貨幣超出了傳統資產的分類框架。如果一個傳統的金融資產是商品（類似黃金、咖啡）則應該由CFTC 監管；如果它是證券（如股票、債券），則應該由SEC 監管；如果是貨幣，情況會復雜些，受到財政部等多方機構的監管。然而，加密貨幣可能同時具有一種或多種資產的屬性。以ETH為例，ETH 可以在交易所買賣，因此具有商品屬性；同時，它可以用作以太坊網絡中各種商品服務的交換媒介，具有貨幣屬性；另外，以太坊在早期ICO銷售時類似於傳統證券發行，因此具有證券屬性。

SEC 和CFTC 的衝突

由于加密货币的性质难以界定，导致监管部门的职责划分不明确，因此监管制度存在许多重叠和空白地带。其中，CFTC 与 SEC 之间的冲突尤为显著。

首先，在美國的法律中，證券和商品的界限模糊。聯邦證券法將“投資合同”定義為證券的一種，即一方向另一方投資，並預期通過他人的努力獲得回報。依此定義，SEC 主席Gary Gensler 宣稱大多數加密貨幣都應歸類為證券，應受SEC 監管。

然而，在商品交易法中，“商品”幾乎涵蓋了所有商品和服務，包括比特幣和其他加密貨幣。 （實際上，證券也可視為一種商品。）“商品”和“證券”概念的重疊導致近年來SEC 和CFTC 爭論不休。

但CFTC 主要監管商品的衍生品交易，對現貨交易的監管權限相對有限，僅在發現數字資產存在欺詐和操縱行為時才能進行起訴。這導致了一個問題：當一個加密資產既不屬於證券也不進行衍生品交易時，SEC 和CFTC 都無權進行監管。這種情況並非罕見，例如DAO，當代幣的投資者同時也是協議的管理者時，其就不在SEC 的監管範圍內（因為它不滿足投資者從他人的努力中獲益的標準）。 SEC 與CFTC 之間的監管空白使得許多加密貨幣項目成功地避開了機構的監管。

兩項可能改變美國加密貨幣監管局勢的法案

近期，美國國會提出的兩項法案，名為《21 世紀金融創新與科技法案》及《負責任的金融創新法案》，可能會對CFTC 和SEC 長期存在的問題帶來解決方案。

長話短說

• 兩項法案都致力於為數字資產構建一個可行的監管框架，明確數字資產的定義，區分CFTC 和SEC 的監管職責。
• 兩項法案都賦予了CFTC 更大的監管權利。
• 兩項法案都致力於保障消費者/投資者的權益，要求數字資產相關機構披露更多的信息以供監管。
• 兩項法案都致力於通過立法來確定美國在加密貨幣領域的領導地位。
• 兩項法案都不涉及對NFT 的監管。
• 相對於《21 世紀金融創新與科技法案》，《負責任的金融創新法案》的覆蓋面更廣。後者除上述內容外還提到了穩定幣發行、打擊金融犯罪、數字資產稅收、機構撥款等問題。

21 世紀金融創新與科技法案

《21 世紀金融創新與科技法案》（Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，簡稱FIT21）由眾議院金融服務委員會和農業委員會的共和黨成員於2023 年7 月20 日提出，並於7 月26 日和27 日分別通過了眾議院兩個委員會的投票。該法案將移交眾議院，預計在9 月12 日休會結束後對該法案進行投票。

《21 世紀金融創新與科技法案》旨在為美國建立數字資產市場的監管框架，為市場參與者提供明確的規則，並保護投資者和消費者。

明確CFTC 和SEC 的管轄權

該法案主張數字資產由CFTC 和SEC 共同管理，以CFTC 為主，SEC 為輔。法案中將數字資產分為數字商品、受限數字資產和支付穩定幣。其中，數字商品由CFTC 管理，受限的數字資產由SEC 管理。支付穩定幣可以在SEC 和CFTC 監管的場所進行交易，但SEC 和CFTC 均無權監管穩定幣或穩定幣發行人。

什麼是數字商品？法案規定當數字資產的相關區塊鍊網絡同時滿足以下兩個條件時，該資產被認定為數字商品：1）功能網絡2）去中心化。功能網絡指數字資產可以在該網絡上用於價值傳輸和存儲、參與服務或應用程序、參與治理。去中心化指沒有個人或實體可以單方面控制該區塊鏈。若數字資產不滿足數字商品的條件，則被視為受限數字資產。

類似的，法案將中介機構分為了數字商品中介機構和數字資產中介機構。數字商品中介機構受CFTC 監管，而數字資產中介機構受SEC 監管。

信息披露及消費者保護

對於數字資產及與數字資產相關的區塊鏈系統，法案要求其披露源代碼、交易記錄、經濟模型、開發計劃、相關單位和人員、風險因素等。

對於中介機構，在提供服務前，其需要向CFTC 證明其不涉及市場操控，並在特定期貨協會註冊。註冊後，中介機構應在運營期間滿足法案提出的多種要求，包括滿足商業行為標準、最低資本要求，保障公平交易、隔離客戶資產，披露運營情況、賬本記錄、利益衝突等；若出現違規行為，則會受到監管機構的處罰。

輔助活動無需在監管機構登記

法案特地標明參與區塊鏈運營相關的輔助活動人員不需要在監管機構登記，例如：網絡驗證、節點管理、提供API/RPC服務、開發、維護或管理區塊鏈系統等。

立場評析

《21 世紀金融創新與科技法案》的發起人備受矚目，包括眾議院農業委員會主席（Glenn “GT” Thompson）、眾議院金融服務委員會主席（Patrick McHenry）。該法案獲得了共和黨和加密人士的支持。 Patrick McHenry 公開表示這是委員會第一次對加密貨幣的立法進行修訂，並強調防止美國在加密貨幣監管上是落後於其他國家的。 CoinBase CEO，Brian Armstrong 也曾在法案投票前公開支持該法案。 Brian 認為這是一次保護加密貨幣、美國創新和安全的投票。

但大部分民主黨人更偏向於Gary Gensler 的觀點，認為大部分的加密貨幣是證券。他們認為不應該將主要的監管權力交給CFTC，因為SBF 等其他加密行業重要人物曾請求該監管機構來監管加密行業，這樣未來可能會引起更多的欺詐事件。眾議院民主黨議員Stephen Lynch曾表態稱，“我在這個委員會工作了20 年，我可以明確地說，這是這20 年來進入加價最糟糕的立法”。

負責任的金融創新法案

負責任的金融創新法案（Responsible Financial Innovation Act）由共和黨和民主黨參議員於2022 年6 月7 日首次提出，後於2023 年7 月12 日推出其更新版本。其主要目標是為數字資產創建監管框架，明確CFTC 和SEC 的管轄權，解決穩定幣發行、數字資產稅務等問題，保護消費者，並為行業提供確定性和清晰度。

明確CFTC 和SEC 的管轄權

該法案認為大多數數字貨幣是商品而不是證券，包括BTC和ETH，且由CFTC 監管。但是當數字資產具有類似債權或股權特徵時，會被視為證券，由SEC 監管。當數字資產滿足以下任一條件時，視為證券：1) 債務或股權，2) 清算權，3) 獲得利息或股息的權利，4) 獲得僅來自他人管理所得的利潤或收入，5) 企業中的任何其他經濟利益。

在該法案下，數字資產被視作商品不需要完全去中心化，並且也可以被認證為商品。

信息披露及消費者保護

在經歷了Terra、FTX 等機構暴雷後，負責任的金融法案十分強調對消費者的保護，對信息披露、準備金證明、廣告標準和貸款限制等提出了很多要求。

• 數字資產交易所必須要在CFTC 註冊，且遵守披露要求。
• 數字資產的發行人需要定期向SEC 披露信息，以證明數字資產的商品性質。
• 中介機構需要向用戶披露項目重大變動和運營方式，包括資產保管、破產處理、費用結構、爭議解決等。

制定穩定幣發行政策

該法案對穩定幣發行提出了嚴格要求，只能由聯邦/州存款機構發行，受聯邦/州監管機構監管。並且，發行人需要維持100% 的優質資產儲備，公開披露支持穩定幣的儲備資產及其價值。同時，該法案提出算法穩定幣應受CFTC 監管。

調整數字貨幣稅收

該法案明確了數字資產的稅收政策，並為加密貨幣持有者提供小規模稅收優惠。此外，該法案還提出了在稅收方面為在美國的非美國人提供加密服務的便利措施。

立場評析

負責任的金融創新法案最早提出於Terra 崩潰之後，因此在法案中強調了關於穩定幣的監管問題，不過當時法案沒能得到太多的支持。但在FTX 暴雷之後，發起人Cynthia Lummis 和Kirsten Gillibrand 對法案進行了大幅修改。修改後的法案更強調消費者保護，且明確了CFTC 優於SEC 的監管地位。

值得注意的是，與《21 世紀金融創新與科技法案》不同，該法案是由兩黨議員共同提出的。不過，該法案同樣也會面臨部分SEC 支持者的質疑。並且，該法案在參議院受銀行委員會和農業委員管轄，但銀行委員會主席Sherrod Brown（民主黨）明確表示不會支持該法案。

不過，也有觀點稱該法案覆蓋面廣，不一定非要通過立法，其中的各個部分都對其他更細分的提案產生深遠影響。

新法案將如何影響市場

上述兩項法案的推出引發了大量關注，但這些法案距離實施實際上還要經歷一個很長的流程，其中包括了從提出到通過眾議院、參議院，最後得到總統批准並成為法律的多個階段。目前，《21世紀金融創新與科技法案》剛通過眾議院委員會的審核，而《負責任的金融創新法案》則剛剛提出。 **值得關注的是，《21世紀金融創新與科技法案》預計將於九月休會結束後進行眾議院投票。若通過，預計市場將迎來一波短期回調。 **

整體來看，新的加密貨幣監管框架的初衷是理清監管機構的職責，通過加強信息披露的方式來保護消費者的權益。兩項法案在製定時都充分考慮了數字資產行業的特性，例如去中心化等，並沒有試圖壓制該行業的發展。明確的監管框架將有助於消除市場不確定性，為參與者提供了一個更加清晰的操作環境，**有助於吸引更多的機構和個人投資者進入市場，進一步促進市場的成熟和穩定。 **

然而，無論何種變革，都會在其初始階段帶來一些波動。 **監管政策的實施無疑會影響到目前加密貨幣市場中的一些灰色地帶，可能會在短期內導致市場動盪。 **信息披露的要求也可能會與部分市場參與者追求去中心化、無監管的願景相違背。不過，這兩項法案都支持CFTC 作為加密貨幣行業的監管者。而CFTC 相對於SEC，一直以來對行業的態度都更加友好，也曾受到加密行業領先者的擁護。 **因此，CFTC 成為行業的最終監管者更符合加密社區的期待，是利好。 **

從長遠來看，這些新的監管政策的出台將有助於保護消費者的利益，為加密貨幣市場帶來更大的透明度和信任度。